Introdução

Antes de analisarmos as formas históricas de Administração Pública devemos esclarecer o conceito de Administração e mais especificamente o conceito de Administração Pública.

O conceito de Administração sofreu grandes mudanças durante a evolução das diferentes teorias (ou escolas) que abordaram a Administração no transcorrer do tempo (Administração científica, Teoria Clásica, Teoria da Burocracia, Teoria Estruturalista, Teoria das Relações Humanas, Teoria Contingencial, entre outras). Mas, de uma maneira genérica, podemos conceituar administração como uma ação humana cooperativa, caracterizada por um alto grau de racionalidade para realizar objetivos determinados. Não vamos aqui detalhar as teorias administrativas e seus respectivos enfoques, pois fogem ao objetivo de nossa abordagem.

Segundo os ensinamentos de Idalberto Chiavento, “a tarefa da Administração é interpretar os objetivos propostos pela organização e transforma-los em ação organizacional através do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços, a fim de alcançar tias objetivos da maneira mais adequada à situação”.

Já o conceito mais restrito de Administração Pública deve ser considerado num determinado tempo e espaço para que possa haver precisão em sua delimitação. Isto se explica porque a noção de “público” nunca tem precisamente o mesmo sentido em dois contextos culturais diferentes (tempo e espaço). Exemplificando esta ambigüidade existente no conceito de público, podemos mencionar a administração dos serviços telefônicos no Brasil e no Chile. Houve época no Brasil em que este serviço era prestado exclusivamente por empresas de capital público. Ainda hoje no Chile o serviço é de monopólio estatal. Mas hoje no Brasil, o serviço está entregue nas mãos de empresas privadas. Este ponto isolado nos permite extrapolar como a abrangência e apropria noção do que seja público ou não pode variar no tempo e no espaço.

Pois bem, segundo o ex-ministro Bresser Pereira, esta Administração pública, cujas características e princípios, ora passamos a estudar, evoluiu numa perspectiva história através de três modelos básicos: administração pública patrimonialista, burocrática e gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, mas nenhuma delas foi totalmente abandonada, com heranças presentes ainda nos dias de hoje.

Administração Pública Patrimonialista

A importância de se estudar o patrimonialismo reside na necessidade de se compreender sua origem e seus efeitos maléficos na Administração Pública do passado para que possamos entender como, a seu tempo, pôde comprometer a finalidade básica do Estado de defender a coisa pública e possamos agir sobre novas deficiências que se apresentem nos dias de hoje.

Herança da época feudal, no patrimonialismo a administração pública atende aos interesses da classe dominante, representando mero instrumento de usurpação de poder. O poder que emana do povo passa a ser utilizado pelo governante para seu interesse. Nas palavras de Wilson Granjeiro “A res publica não é diferenciada da res principis”, ou seja a “coisa publica” não é diferenciada da “coisa do governante”.

Um dos efeitos do patrimonialismo é que a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de Administração. Outros efeitos decorrem do fato de o patrimonialismo comprometer a finalidade básica do Estado de defender a coisa pública, pois as atividades públicas deixam de estar comprometidas com a melhor relação custo benefício para a sociedade. Desta maneira desloca-se o foco de atenção da sociedade para as questões que privilegiam a vontade de poucos.

Publicado na Gazeta do Rio Branco/AC, sobre o título de “Reflexões sobre a Independência” Marina Silva define que “O Patrimonialismo é a apropriação privada dos bens públicos. E quando se fala em bens públicos, não se trata apenas de bens materiais, mas do próprio exercício do poder. Na visão patrimonialista, o governante é um senhor – como no tempo da colônia – que tudo pode e o Estado é como se fosse sua propriedade particular. Consequentemente, os cidadãos não têm direitos de fato. Recebem benesses aqui e ali, em lugar de exigir os serviços e benefícios que são devidos à sociedade pelo poder público. Troca-se cidadania por relações de favor pessoal. Aí morrem os direitos, a justiça, a ética, o bem comum, os valores morais. E aí vicejam a subserviência, o engodo, o banditismo político, a impunidade, o mau uso do dinheiro público e a miséria social”.

A Administração Patrimonialista propiciava uma confusão entre os cargos públicos e o próprio grau de parentesco e afinidades entre os nobres e outros participantes do governo, sendo, na verdade, uma continuidade do modelo de administração utilizado pelas monarquias até o aparecimento da burocracia.

Assim como os autores mencionados defendem, não podemos achar que superamos esta triste fase da administração pública, pois, não há dúvida de que ainda somos vítimas do patrimonialismo, praga resistente em todo o país, cuja expressão mais típica é o "rouba mas faz", que ficou famoso com Adhemar de Barros em São Paulo, depois foi reciclado por Paulo Maluf, mas tem representantes em todos os estados brasileiros.

Administração Pública Burocrática

A evolução da sociedade, da democracia e do próprio Estado acarretaram a insatisfação popular com a forma patrimonialista de administração. Administrar o bem de todos “res publica” para o interesse de poucos deixa de ser aceitável. A conseqüência é o surgimento de um modelo de administração pública que pudesse eliminar estas “disfunções administrativas”.

Neste contexto, a Administração Pública burocrática surge, na época do Estado Liberal, em conjunto com o capitalismo e a democracia, pois era preciso fazer algo contra a confusão entre os bens públicos e os privados e contra o nepotismo e a corrupção que eram componentes que estavam sempre presentes na Administração Patrimonialista.

Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento:
• a profissionalização,
• a idéia de carreira,
• a hierarquia funcional,
• a impessoalidade,
• formalismo, em síntese, o poder racional-legal, baseado na razão e na lei.

Esta Administração Pública Burocrática, que veio designar um método de organização racional e eficiente, surgiu na perspectiva de substituir a força do poder exercido por regimes autoritários. O grande empenho para a implantação da Administração Pública Burocrática se deve à tentativa de controlar o conteúdo da ação governamental, para evitar que os políticos agissem contra os interesses coletivos da comunidade. A tentativa de controlar tudo na administração pública e de ditar o modo como as coisas deviam ser feitas, regulando os procedimentos e controlando os insumos, fez com que se passasse a ignorar resultados.

A administração pública burocrática se concentra no processo legalmente definido, em definir procedimentos para todas as atividades, por exemplo, para contratar pessoal, para comprar bens e serviços.

Na burocrática, o controle vem em primeiro plano não se preocupando com a ineficiência promovida mas sim com a maneira de se evitar a corrupção e o nepotismo 3. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas 4.

Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

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